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宿迁市行政审判情况报告(2013年度)

作者:宿迁市中级人民法院行政审判庭 发布时间:2014-05-29 来源: 责任编辑:朱千里

宿迁市行政审判情况报告(2013年度)

宿迁市中级人民法院行政审判庭

(2014.4.13)


总目录


前    言  …………………………………………………1


第一部分  基本情况………………………………………3


第二部分  做法与成效……………………………………6


第三部分  存在问题………………………………………8


第四部分  对策及建议……………………………………10



前  言

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制的内在要求。必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。实现这一改革目标,取决于政府的坚强决心和统筹协调,同时也离不开人民法院的监督配合。因为行政审判是为监督和促进行政权规范运行而设置的一项法律制度,是国家规制行政权不当行使、保障和救济公民、法人或者其他组织合法权益的主要方式之一,在推进政府职能转变过程中,需要发挥行政审判的合法性审查功能和行政裁判的规范引导作用,在政府管理行为和市场自主行为间确立边界,树立规则,有效规制政府的“有形之手”,真正实现市场在资源配置中的决定性地位。随着改革的逐步深入,人民法院行政审判在推进政府依法行政中的作用日益凸显。

宿迁市委、市政府始终高度重视、关心和支持人民法院行政审判工作,先后出台《关于大力支持人民法院行政审判工作的意见》、《关于进一步推进行政审判与依法行政良性互动促进法治政府建设的意见》等指导性文件,从明确行政审判功能定位,完善行政与司法互动机制,优化行政司法环境等方面为行政审判工作顺利开展创造了有利条件,也为人民法院行政审判事业科学发展提供了重要保障。该项举措也受到省法院充分肯定。

近年来,全市法院紧紧围绕“公正司法、为民司法”工作主线,深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神,积极履行审查职责,主动延伸审判职能,监督和促进依法行政,维护群众合法权益,为法治宿迁建设作出了积极贡献。

为总结全市行政审判工作情况,分析行政执法相关问题,提出改进对策建议,进一步规范行政执法行为,推进依法行政,市法院对2013年度全市法院行政审判工作开展情况进行了全面梳理和调查研究,形成了《宿迁市行政审判情况报告(2013年度)》,以此为党委、政府决策提供科学的参考依据。


一、行政审判基本情况

2013年,全市法院共受理一、二审行政诉讼案件284件,比去年同期增加81件,增长39.9%,审结254件,结收案比89.4%。其中,受理一审行政案件236件,审结214件;受理二审行政案件48件,审结40件。在已经审结案件中,经协调撤回起诉案件130件,协调撤诉率为51.18%。其中,一审行政案件协调撤诉114件, 协调撤诉率为53.27%;二审行政案件协调撤诉16件,协调撤诉率为40%。

全市法院共受理非诉行政执行案件1211件,比去年同期增加573件,增幅90%;审结1191件,全年非诉行政执行案件结收案比为98.35%。此外,市中院还受理了5件申请国家赔偿案件,审结3件。通过分析,全市行政审判案件呈现以下特点:

(一)行政诉讼案件量增长明显,行政纠纷仍处高发态势

2013年,全市法院共新收一审行政案件236件,增幅为45.68%,呈现明显上升态势。其中,市中院、泗洪法院、宿豫法院、沭阳法院新收一审行政案件增长明显,分别增长200%、212.5%、60%、40%。

表1:2013年全市法院受理一审行政案件情况(单位:件)

法院

年度

沭阳

泗阳

泗洪

宿豫

宿城

中院

总计

2012

50

15

16

15

55

11

162

2013

70

19

50

24

40

33

236

对比

+20

+4

+34

+9

-15

+22

+62

百分比

+40%

+26.67%

+212.5%

+60%

-27.27%

+200%

+45.68%

从司法审查角度看,行政诉讼案件大幅上升的主要原因有:一是行政执法不规范。房屋征收、土地确权等执法领域违规执法问题较为突出,诱发了大量行政争议。全年受理此类案件66件,占案件总数23.2%。二是相关主体诉权滥用。工伤案件审理中发现,在无正当理由情况下,用人单位往往会对劳动社会保障部门的工伤认定结论提起诉讼,以实现其拖延或逃避承担工伤保险责任的非法目的,从而形成了大量工伤行政案件。全年受理此类案件63件,占案件总数22.2%。三是诉权保护机制逐步完善。2013年以来,省法院加大了对行政案件“不立不裁”的督察通报力度,部分诉前协调案件立案受理,导致行政诉讼案件收案量相对增加。

(二)行政机关败诉率偏高,行政执法规范化需加强

2013年,两级法院积极发挥审查职能,全面履行监督职责,共判决行政机关一审行政案件败诉20件,占一审判决案件24.39%;在协调化解原告撤诉的114件中,行政机关存在明显违法的108件,占撤诉案件总数的94.74%。这表明,全市行政执法的规范化程度相对较低,依法行政工作仍有很大提升空间。

(三)非诉执行案件量激增,司法支持行政执法效果明显

2013年,全市法院共受理非诉行政执行案件1211件,比去年增长573件,增长89.8%,一定程度上反映全市行政机关依法履职,积极追求执法效果。全年审查终结1191件,其中经审查准予执行1011件,准予执行率达84.89%;经法院协调,被申请人自动履行义务后,行政机关撤回申请163件,自动履行率达13.69%;经审查不予执行17件,不予执行率仅为1.4%。司法审判支持行政执法的质量和效果不断提高。

(四)传统行政案件占主导地位,新型案件也逐步增长

2013年,全市法院行政案件类型仍然主要集中于传统行政争议领域,其中,城建拆迁类案件73件,占全部案件的25.7%;乡镇综合执法类案件54件,占19.01%;工伤社会类保障案件共计63件,占22.18%;土地资源类案件26件,占9.15%。与此同时,政府信息公开、婚姻登记、海事执法等新类型案件有所增长。


(五)行政机关负责人出庭应诉率渐趋稳定

2013年,全市法院共开庭审理一审行政案件119件,行政机关负责人出庭参加诉讼106件,未开庭审理但行政机关负责人参与协调案件89件,全市一审行政案件行政机关负责人出庭应诉率达94.2%,比去年增长2个百分点。在周筱赟诉市政府信息公开一案审理中,市政府党组成员、秘书长郭金主动出庭应诉,有效回应原告诉求,在全省产生积极影响,受到省法院充分肯定。此外,全年二审结案40件,行政机关负责人出庭参加诉讼案件36件,二审案件行政机关负责人出庭应诉率为90%,较去年也明显增长。这些都充分显示了各级政府对出庭应诉工作的支持和重视,反映了政府领导干部法治意识和法治思维的有效增强。当然,行政机关负责人出庭应诉工作还存在一些问题,出庭流于形式,出庭不出声现象还大量存在,出庭应诉功效还有待进一步提升。

表2、2013年全市一审行政案件行政机关负责人出庭应诉情况(单位:件)

部门

类别

市直

宿城

宿豫

沭阳

泗洪

泗阳

合计

结案数

30

14

20

64

58

21

207

开庭数

17

9

10

42

28

12

119

出庭数

13

7

10

41

23

12

106

参与协调数

13

5

10

22

30

9

89

出庭率

86.67%

85.71%

100%

98.44%

91.38%

100%

94.2%


二、 能动司法促进依法行政的主要做法及成效

全市法院立足执法办案,能动司法服务,积极创新举措,为规范引导执法行为、促进依法行政发挥了积极作用。

(一)积极开展行政执法培训

领导干部在推进依法行政中起到关键作用。在两级法院的积极争取下,市政府、沭阳县政府和宿城区政府先后召开常务会议,专题听取人民法院有关行政机关败诉情况通报和规范行政执法建议。根据市政府王天琦市长的具体安排,市政府还举办法律知识专题讲座,我院领导受邀主讲,重点解读了国有土地上房屋征收和集体土地征收过程中房屋拆迁相关法律问题,并并规范行政执法、推进依法行政提出建议。王天琦市长率市政府领导班子全体成员、各县(区)政府、市各开发区(新区、园区)管委会和各乡(镇)政府主要负责人、市政府各组成部门主要负责人300余人参加本次讲座。全市两级法院行政庭法官还受邀为行政机关开展执法培训40场次,召开行政执法座谈会及疑难问题研讨会30场次。上述举措切实增强了政府领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾的能力,有力凸显人民法院行政审判工作在规范行政执法、促进依法行政中的重要价值,在全市范围产生积极影响。

(二)健全行政司法与行政执法的良性互动机制

市中院立足审判态势,加强调查研判,积极促成市委、市政府出台《关于推进依法行政与行政审判良性互动促进法治政府建设的意见》,从健全行政执法与行政审判联系机制、行政争议综合调处机制、行政机关负责人出庭应诉机制、行政复议纠错和行政诉讼责任倒查机制以及健全司法建议的整改、落实和反馈机制等方面进一步提升依法行政与行政审判的互动质效,并就全面支持人民法院行政审判工作、增强行政审判司法能力、优化行政审判外部环境等提出了明确的保障措施。该意见的出台为全市法院行政审判工作创造了难得的机遇和条件,也必将对法治宿迁建设事业产生积极深远的影响。

(三)完善行政审判白皮书制度

全面总结行政审判工作情况,重点梳理行政执法态势和共性问题,科学提出预防和化解行政纠纷对策与建议,为党委和政府主要领导了解和掌握依法行政状况、推进法治政府建设提供了可靠的实践支撑。

(四)强化行政司法建议工作

全市法院高度重视行政司法建议工作,将优化行政司法建议功能作为参与社会管理创新和化解社会矛盾纠纷的重要手段,先后就重大行政纠纷的协调化解、重点民生问题的妥善处置和重要行政决策的科学论证向政府及其组成部门发送司法建议27份,对从源头预防纠纷、规范执法行为起到了重要的推动作用。其中,市中院行政庭《关于提请诉外协调化解陆某与市规划局、市国土局行政纠纷的建议》受到市委副书记、市长王天琦重视并批示要求组织会办。全市法院行政司法建议工作继续走在全省前列,得到省法院充分肯定。

(五)实行生态保护案件集中审判制度

全市两级法院以服务“生态立市”、推动“生态发展”为目标,积极创新审判工作机制,在市中院和宿城区法院设立专门的生态保护审判庭,实行生态保护案件的集中管辖和专业化审理,实现环境资源行政、刑事、民事案件和非诉行政执行审查案件的“三审合一”,整合生态司法资源,提升生态司法能力,全力保障和促进我市生态文明建设。


三、行政执法存在问题

(一)违法强拆现象屡禁不止

国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布施行后,我市房屋征收逐渐规范,安置补偿公开透明,基本做到了依法遵规。但由于旧拆迁思维未能及时转变,违法强拆运作模式仍在延续,受此影响,全市国有土地上和集体土地上仍存在大量行政强拆纠纷。2013年,全市法院共受理行政强拆及赔偿案件36件,判确认行政机关违法或责令赔偿14件,行政机关直接败诉率达39%;虽然剩余行政强拆案件经多方协调后原告撤回起诉,但这些案件的违法性是不容置疑的,且此类案件往往化解难度大、败诉风险高,一定程度上成为影响社会和谐稳定的重要因素,也给地方政府带来较大的负面影响。

(二)行政执法程序意识淡薄

行政执法人员素质参差不齐,且受制于重实体轻程序的传统观念,我市行政执法中程序违法现象也较为突出。一是不遵守法定程序。审判中发现,行政机关在执法中不依照法律规范确定的条件、期限、方式履行职责的现象较为常见。如原告泗洪县双沟镇双东搬运站、陈孝云、胡传柱、胡传芳不服被告泗洪县人力资源和社会保障局工伤认定一案中,被告泗洪县人社局作出不予认定工亡决定后,没有按照国家人社部《工伤认定办法》规定,将决定书送达死亡职工的近亲属,尽管没有实质影响原告的诉权,但在送达程序上明显不当,应予高度重视。二是不遵守正当程序。法律法规对执法程序未作具体规定的,应当根据行政法精神和便民高效的行政原则履行职责。如杨兆华诉沭阳县国土资源局不履行法定职责一案中,虽然现行法律规范对土地违法案件查处期限没有具体规定,但国土部门仍应按照正当程序的内要要求及时履职,不应在立案后八个月才作出处理,明显属于怠于履职,构成程序违法。

(三)滥用职权问题应予关注

滥用职权是行政机关行使职权背离了法律、法规的目的及法律的基本原则,具体行政行为虽然形式上在职权范围内,但其内容与法律、法规设定该职权的用意和目的相去甚远。在原告张同香、王正标诉沭阳县公安局治安管理行政处罚两案中,二原告之子王迅与案外人刘荣因相邻权发生纠纷,二原告与其子王迅将刘荣平板屋面及厨房间外墙体损毁,损害财产价值经鉴定共计272元。被告以故意损害公私财物为由决定对王迅拘留5日,该处罚决定执行完毕9个月后,再次以同一事实理由将二原告又分别拘留6日。该执法行为在实体上有违比例原则,在程序上则与一事不再罚精神相悖,属于典型的滥用职权行为,该案虽经协调化解,但仍应引以为鉴。

(四)行政不作为问题突出

按照行政法权责统一的要求,行政不作为就是消极地不尊重职权法定原则。2013年,全市法院共受理行政不作为(不履行法定职责)案件31件,较去年同期增加6件,占案件总数的11%,呈现增长态势。从类型分析,行政不作为主要分布在政府信息公开、行政登记、治安管理等领域。行政不作为纠纷的实质是行政机关实施行政管理的缺位造成公民、法人或者其他组织人身、财产等权益的保障不足,随着公民法治观念的不断增强,因拒绝履职或不依法履职引发的行政诉讼案件在一定时期将会逐渐增多,应当引起足够的重视。

(五)法律适用能力有待提高

法律适用是执法的核心环节,行政执法机关应当全面领会法律原则与精神,正确选择法律规范,杜绝事实认定与法律适用不相适应、矛盾冲突的现象。如原告泗阳县华夏中学诉被告泗阳县人力资源和社会保障局工伤认定一案中,王某系原告单位职工,看管车辆和清倒垃圾是其日常工作,后王某在倒垃圾途中遭遇交通事故死亡,根据国务院《工伤保险条例》第十四条第(一)项的规定,应当认定为工伤。被告虽然作出工伤认定结论,但其法律依据却是《工伤保险条例》第十四条第(五)项有关职工因工外出期间,因工作原因受到伤害的的规定。该条款的适用明显不当,导致原告对此提出异议。有些执法机关在案件事实、法律依据、处理结论之间存在冲突,不能对应一致,突出反映执法过程中法律法规的判别适用能力不足,执法素质和水平有待进一步提高。

(六)对司法建议缺乏足够重视

2013年,全市法院共向各级政府及部门发送司法建议27份,有明确书面落实反馈意见的只有4份,反馈率仅为14.8%,这表明绝大部分行政司法建议未能受到足够关注和应有重视,司法建议的规范引导功能无法有效发挥,导致执法错误难以及时纠正,执法瑕疵难以及时完善,执法纠纷难以及时预防,从而直接影响着行政执法的质量和效果。

四、对策及建议

当前,宿迁已迈入建成全面小康社会的历史征程。这一宏伟目标的实现有待于良好法治环境的创造和丰富治理能力的提升,需要施政理念的及时转变、执法行为的不断规范、行政争议的实质化解和官民关系的有效融合。针对行政案件审理中反映出的问题,我们认为应从以下几个方面,进一步改进和完善:

(一)强化理念培养,着力提升领导干部法治观念

要深刻领会《国务院关于加强法治政府建设的意见》精神,健全和完善领导干部法律知识学习培训机制,不断提高行政机关领导干部运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的突出问题和矛盾的意识与能力。要引导广大领导干部特别是基层领导干部树立起以人为本、权利为尊、法律之上的法治核心理念,模范遵守宪法法律,自觉引领执法人员依法遵规,从思想上杜绝权力恣意,从源头上预防行政纠纷。

(二)强化制度落实,着力提升行政与司法互动质效

制度建立后,关键在落实。要全面贯彻落实市委、市政府《关于推进依法行政与行政审判良性互动促进法治政府建设的意见》,健全行政执法与行政审判联席会议、行政争议综合调处、行政机关负责人出庭应诉、行政复议纠错和行政诉讼责任倒查以及司法建议的整改、落实和反馈等各项机制,关心、支持人民法院行政审判工作,重视行政审判在促进规范执法、推动纠纷化解中的积极作用,提升依法行政与行政审判的良性互动质效。

(三)强化责任追究,着力提升败诉案件的规范功能

全面实现依法行政不但需要正面的引导和宣传,还需要反面的警示和教育。一方面,要正确看待行政机关败诉,充分认清行政机关败诉对促进依法行政的特殊意义,重视并发挥行政机关败诉案件的引导、规范、教育功能,提升执法规范化水平。另一方面,应积极研究出台《宿迁市行政诉讼和行政复议案件过错责任追究办法》,构建行政案件败诉责任追究制度,落实纪检、监察、政府法制与法院的有效对接,对行政违法严重、影响恶劣、造成重大财产损失的具体实施主体和责任人员进行必要的责任追究,在全市形成执法规范化的内在压力,倒逼依法行政。

(四)强化业务培训,着力提升执法人员综合素质

要继续加大对执法人员的培训力度,完善执法培训内容和形式,确保执法培训针对性和实效性。一是要组织开展对《行政强制法》、《行政处罚法》、《行政许可法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《政府信息公开条例》等法律法规的培训,增强执法人员法律体系认知和法律适用能力;要着力加强执法程序培训,改变重实体轻程序的观念,纠正当前执法中存在的程序违法和瑕疵问题,切实增强行政履职的规范性和严谨性;还要培养行政执法人员依法行政意识、严谨规范的执法作风及做群众工作能力,使其能够适应新时期行政执法工作的需要。此外,要切实加强与人民法院的沟通对接,通过执法座谈、联合调研、组织研讨等方式,研判行政执法中热点难点问题,消除不当理解和模糊认识,统一执法尺度,有效预防和减少行政争议。