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理念、机制、载体:加强司法能力建设的三个维度

作者:市中级人民法院党组书记、院长 汤小夫 发布时间:2014-05-25 来源:宿迁市中级人民法院 责任编辑:程黎明


最高人民法院王胜俊院长强调:“法官的司法能力是一种综合能力,是知识和经验的集中表现,不仅需要熟悉法律条文,关键是要培养解决实际问题的能力”。[1]当前社会处于转型期,各种社会利益冲突加剧,人民法院面临着诸多挑战和考验。新形势新任务对人民法院司法能力提出了新的更高的要求。加强司法能力建设,有效回应人民群众司法需求,是当前人民法院面临的重大课题。本文从人民法院司法能力现状入手,从理念、机制、载体三个方面,探讨加强人民法院司法能力建设的路径,以求教于各位同仁。

一、司法公信力不高考问司法能力建设

在我国当前法治建设进程中,我们无法回避一个现象,即:司法自身的追求和努力与民众对司法的评价之间存在反差。一方面,建设公正、高效、权威的司法制度,维护社会公平、正义,是人民法院一直以来孜孜以求的目标,人民法院并为之付出了不懈的努力。但另一方面,民众对司法公正的质疑之声一直不断,司法在人民群众中的公信度不高。部分群众对司法的不信任,在很大程度上已经泛化为普遍的社会心理,“信访不信法”现象突出,严重损害法律尊严。同时,“信关系不信法”也是普遍现象,许多纠纷诉至法院后,当事人纷纷通过各种关系向法官“说情打招呼”,无理的托人打招呼,有理的也托人打招呼。司法公信力不高,固然有司法体制、司法环境等方面的原因,但不可否认,人民法院司法能力还存在一些问题和薄弱环节,也是重要原因之一。建设公正、高效、权威的司法制度,直接考问着人民法院和法官的司法能力。

二、当前司法能力存在的主要问题

(一)法官司法理念与群众司法需求存在差距

随着经济社会的不断发展和法治现代化的逐步推进,人民群众法治意识不断提高,对于司法公正的需求也呈现多元化的现状,反映出传统与现代、道德与法律多种观念的不断融合。首先,由于公众更多时候是以社会人而非法律人的视角来评判司法裁判,故人民群众对司法公正的评价仍然更多地以社会公正观为标准,其中包含道德、民俗习惯、情理等因素。同时,随着群众法治意识的逐步增强,人们又越来越多地以法律标准来评价纠纷对错和裁判的公正性。即人民群众既注重社会公正又要求法律公正。其次,当事人越来越关注诉讼程序的平等性。同时,实体公正永远是当事人诉讼的根本追求。即人民群众既注重实体公正又要求程序公正。第三,与以往群众只是讨个说法的感性诉求相比,新时期群众的诉求也更为理性,在追求公正的同时,也强调效率。即人民群众既注重裁判公正又追求审判效率。可见,新时期人民群众司法需求具有多元化特征,这对人民法官司法理念也就提出了更高的要求。

而目前部分法官的司法理念与人民群众的要求还存在差距,体现在五个不足:一是统筹形式理性与实质理性的能力不足。一些法官在办案中要么“重实体,轻程序”,不能充分保障当事人诉讼程序权利,要么“重程序,轻实体”,机械地执行程序规定,有机械司法的倾向,导致审判实践中常常在现代法治与传统审判之间左右摇摆,无所适从。二是统筹法律规则与社情民意的能力不足。在处理纠纷的过程中,学院派的年轻法官更加推崇法律至上,偏爱以“三段论”的方式简单判决,缺乏对社情民意的了解和把握,使司法的结果难以得到民众的认可。[2]三是统筹司法主动性与被动性的能力不足。我国审判模式过去受职权主义影响较深,司法过于的主动曾经饱受指责。但是在司法改革过程中,一些法院和法官却又走向了另一个极端,从过于积极走向过于消极[3],不能有效地平衡司法的被动性与主动性的关系,部分法官消极推动诉讼进程,不能及时、妥善地向当事人进行法律释明,消极对待依职权调查取证,需要追加当事人时,不主动追加,等等。四是统筹法律知识与司法经验的能力不足。一些法官重视法律知识的学习和积累,忽视了司法经验在司法工作中的作用,不注重对庭审驾驭经验、调解经验、协调相关部门的经验、司法判例等审判经验的总结,部分法官,特别是年轻法官,往往搬用书本知识、依靠逻辑来简单处理案件,导致案件处理的社会效果不好。五是统筹法律评价与社会评价的能力不足。一些法院和法官在审判实践中更多的是关注案件本身和案件处理的法律评价,而忽视了社会的评价。有的法官对于一些疑难复杂案件,往往不是从案件所具有的社会指引价值考虑,而是更多的从结案来考虑,动员当事人撤诉,或寻找“法律依据”驳回当事人起诉或诉讼请求,导致案件的法律效果与社会效果不能有机统一。

(二)审判质效水平有待进一步提高

司法能力最直接的体现,就是案件的质量和效率。从目前情况来看,虽然近年来人民法院案件质量、效率总体上不断提高,在化解矛盾纠纷、促进经济发展、维护社会稳定、促进社会和谐方面发挥了越来越重要的作用。但不可否认,一些法院、法官的审判执行工作质量、效率还有待进一步提高。人民群众对司法裁判不公、效率不高、法官办关系案、人情案、金钱案等仍有反映。涉诉信访仍在高位运行,2009年全国法院处理涉诉信访案件1357602件(次),相当于每名法官人均处理涉诉信访7.15[4]2011年,各级法院接待群众信访有所下降,但仍达79万人(件)次[5]“执行难”多年来一直是困扰人民法院的难题,一些裁判被民众视为“法律白条”。在案件受理数总体增加的情况下,司法效率受到一定影响。特别是不少法院近年来受理案件数持续增加,案多人少矛盾十分突出,一些中基层法院审判、执行工作压力较大,带来法定审限内结案率、案件平均审理天数等主要效率指标不理想。超长期未结案件、隐性超审限性案件仍然在不同程度上存在。

(三)司法能力建设机制需要完善

20世纪80年代后期,人民法院开始了法院改革的探索与努力,人民法院司法能力建设也取得了一些成效,如落实公开审判制度、强化合议庭职责、强调当事人举证责任、推行立审、审执、审监“三分立”、完善人民陪审制度,等等。但司法能力建设的机制上仍然存在一些不足。一是司法的行政化色彩仍然比较浓。长期行政化的教育管理理念已深入到法院队伍管理者和被管理者的思维方式之中,司法管理工作仍然有很强的行政化色彩。法官作为独立的裁判者的角色定位还没有真正形成,法官、合议庭的职能作用还没有充分发挥,导致部分法官缺乏独立判断的能力和勇气,也弱化了法院、法官依法独立审判的抗干扰能力。二是司法保障机制需要完善。目前,法院的人、财、物等仍然受制于地方政府,法官的工资、福利、津贴等均由地方发放。一方面,对法官要求很高,但在同一地方来说,法官收入与普通公务员并无差别,甚至比部分公务员收入还要低。另一方面,不同地方法官收入也存在差别。这些对维护法官队伍的稳定性极为不利。近几年来,经济欠发达地区法官流失现象较为严重[6]。三是法官流动机制需要完善。不同法院、同一法院不同部门之间的法官交流还不畅通。从下级法院选调法官到上级法院工作,目前还受干部管理、人事编制等很多因素制约。四是司法公开的措施还有待进一步落实。虽然近年来人民法院不断推进司法公开制度,但一些司法公开的措施在实践中还落实不到位。五是司法外部环境有待优化。人民法院依法独立行使审判权的外部条件还不够充分,行政权对审判权的制约问题没有得到有效解决,社会舆论与审判独立的关系没有得到合理解决。[7]

三、从理念、机制、载体三个维度加强司法能力建设

加强司法能力建设,是一个复杂的、庞大的系统工程,需要长期的、多层面的努力。笔者认为,当前加强司法能力建设,重在强化理念、完善机制、抓实载体。

(一)强化司法理念建设

1.强化能动司法理念。司法权的被动性主要是指司法程序的启动只能根据当事人的申请行为和申请内容进行,而不能主动启动司法程序或擅自变更当事人的诉讼请求。这种被动性,更多地是对司法的程序要求,而不是对司法的价值判断。[8]在坚持司法固有的被动性的同时,司法也应当具有一定的主动性,也即能动性。我国社会主义国家司法的政治性决定了人民法院必须能动地发挥职能作用,紧紧围绕党和国家工作大局,主动为巩固社会主义政权、促进经济社会发展提供司法保障。最高人民法院王胜俊院长指出:“能动司法是主动性司法,人民法院必须主动开展调查研究,认真分析研判形势,主动回应社会司法需求,切实加强改进工作;主动延伸审判职能,积极参与社会治理;主动加强沟通协调,努力形成工作合力”[9]。加强司法能力建设,需要坚持能动司法理念,均衡司法的主动性与被动性的关系,既遵守司法被动的基本要求,但又不应机械适用法律,而要积极回应社会和群众的司法需要。

2.强化柔性司法理念。社会转型时期的法官不仅要具备优良的审判业务能力,熟悉司法知识和司法规则,而且要不断增强把握社情民意的能力,要“结合特定的社会环境和社会效益来考虑,在现实和法律之间寻找一个结合点,找到合法、合情、合理、公平的解决方案”[10]。即加强司法能力建设,要强化柔性司法的理念,在具体的案件中辩证地处理好程序利益与实体利益的关系、形式正义与实质正义的关系。对法律规定不明或无具体法律规定的情形,法官应充分运用司法智慧,以法律解释为方法,合理考虑社情民意、风俗习惯、行业行规等,充分衡平双方利益,做到均衡形式理性与实质正义,均衡法律规则与社情民意。在案件处理方式上重视调解,充分发挥调解这一“东方经验”的价值,将调解贯穿于案件审理的全过程,通过调解更有效地化解社会矛盾纠纷。

3.强化司法公开理念。公开、透明的诉讼程序是司法公正的保障,也是让社会充分了解、理解和信任司法的重要途径。加强司法能力建设,要强化司法公开的理念,使诉讼的过程面向公众、面向社会公开。由于法院条件限制、民众获取庭审信息途径有限等原因限制,目前的公开审判并没有达到向民众普及法律、增进民众对司法了解的效果。要进一步扩大公开审判信息的发布载体,改善法庭条件,允许并能接纳民众自由旁听庭审,使庭审进一步面向社会公开。同时,要完善司法宣传机制,通过向社会发布典型案例、公布裁判文书、向当事人发放诉讼手册、加强诉讼释明、判后答疑等形式,增进民众对司法的认知,从而提高民众对司法的信任。

4.强化开放性司法理念。司法作为一个专业的、独立的运行系统,应当排除外界的干扰,避免受到外部力量的影响,严格遵循法律的程序规定,依法律原则、规则,按照自己的逻辑规律运行,即首先具有自治性。但是,司法也不应当是一个完全封闭、孤立的自治系统,现代司法的实践表明,很多不同法律传统的国家的司法并没有完全封闭地在系统内运行,而是充分认识到司法自治的不足和局限,强调司法的开放性,将司法过程在一定程度上向社会开放,让民众理性、有序地参与到司法过程中来,以消弥社会与司法的距离感。加强司法能力建设,需要强化开放性司法理念。为此,要进一步完善人民陪审制,扩大陪审适用范围,改革陪审员产生办法,实行陪审员登记制与随机选定相结合的方式,让陪审员更具有民众代表性。要建立健全民意征询制度,对案件作出裁判前,通过多种形式,听取民众意见。

5.强化为民司法理念。司法为民是执政为民理念在司法工作中的具体要求和体现。人民法院、法官要始终以“司法”为手段,以“为民”为目的,不断强化司法为民的理念,妥善审理、执行好各类涉民生利益的案件,依法维护好、实现好人民群众的合法权益。要注重人文关怀,不断完善司法服务措施,切实便利群众诉讼。进一步加强人民法院群众工作,切实满足人民群众对司法工作的知情权、参与权、表达权和监督权,积极回应人民群众对司法工作的期待和关切。

(二)完善司法机制建设

1.完善司法管理工作机制。人民法院司法管理水平是司法能力建设的重要组成部分。要不断深化法院改革和管理创新,不断提升人民法院的自我管理水平。首先,要淡化司法管理的行政化色彩。要改变行政化教育管理的思维方式,强化法院、法官的在司法工作中的独立主体地位,从而增强法院、法官独立作出判断的能力和勇于承担责任的职业精神。其次,要建立健全审判管理机制。加强审判态势分析,强化收结案均衡管理。进一步完善审判流程管理,落实审限警示、审限跟踪、审限督办以及超审限通报和责任追究制度,杜绝超审限和超期羁押问题的发生。要深入推进诉讼机制改革,建立健全小额速裁机制,推进简案简审、繁案精审。进一步优化司法资源配置,在审判机构设置和审判职能方面逐步实现专业化。

2.完善司法协调机制。人民法院既要坚持依法独立行使审判权,又必须坚持党的领导,接受人大的监督。既要坚持司法为民、贴近群众,又要抵御来自社会方方面面的不良影响甚至干扰。加强司法能力建设,要不断完善司法协调机制。首先,要有效协调法院内部关系,形成以审判工作为中心、以追求公正高效为目标的强大合力。其次,要努力优化司法外部环境,对重大司法问题要及时向党委、政府、人大汇报,争取支持。妥善处理审判独立与社会舆论的关系,积极引导社会舆论依法、理性、客观地报道和评价个案和司法工作。第三,要充分认识到司法资源自身的稀缺性以及司法自身功能的有限性,积极“指引”、“授权”和“借力”外部资源共同化解社会矛盾纠纷。积极引导当事人通过人民调解组织、仲裁、行政机关及其它社会组织寻求纠纷解决,使部分纠纷在诉讼外得到化解,从而减少法院受案数,缓解案多人少矛盾。完善诉调对接机制,委托相关组织主持部分案件调解,并通过司法确认的形式,在一定条件下承认在被委托组织主持下达成的调解协议的法律效力。建立健全司法协助网络,充分利用司法外部组织和人员协助人民法院做好文书送达、调查、协调、执行等工作,从而提高司法工作成效。

3.完善司法工作评价机制。“一个社会的法律的全部合法性最终必须而且只能基于这个社会的认可,而不是任何国外的做法或抽象的原则。最终说了算的,必须是以各方面表现出来的民意。”[11]司法能力的最终评价主体不是法院,而应当是社会,是民意。加强司法能力建设,必须有效衡平法律评价与社会评价的关系。当前一些裁判难以获得社会认可,往往并不是裁判在法律上存在问题,而是裁判的社会效果不好。因此,加强司法能力建设,要不断完善司法工作的评价机制。最高人民法院及不少地方法院均建立了有关审判质效评价体系,在一定程度上促进了司法能力的提高。但是,司法不能只满足于自我评价,而要把民意评价纳入司法工作评价体系。在设立司法绩效考核指标时,除了要把结收案比、上诉率、发改率、调解率等审判绩效指标纳入其中外,还要把群众满意率等民意评价指标纳入其中,建立健全融合法律评价与社会评价于一体的司法评价体系。

4.完善法官队伍建设机制。加强司法能力建设,队伍建设是关键。要积极推进法官职业化建设,努力造就一支政治坚定、业务精通、作风过硬、公正廉洁的法官队伍。积极推进上级法院法官从下级法院法官中选任制度,加强不同地区、上下级法院、同一法院不同部门法官之间的交流,实现法官之间的有效流动,以促进法官丰富司法知识、积累司法经验、拓展司法视野完善选人、用人制度,建立符合审判工作规律、便于优秀人才脱颖而出的机制,激励法官忠于职守、勤奋敬业。加强法官职业保障制度建设,建立健全与法官要求、职责、使命相适应的法官职业保障制度,以增强法官职业归属感、尊荣感。特别是在年轻法官逐渐成为法官队伍主力的法院,要突出加强对年轻法官的教育培训,努力提高年轻法官的司法能力。

(三)抓实司法能力建设重点载体

1.以庭审能力建设为载体,使法庭成为实现公平、正义的场所。法官的司法能力,最直观地体现在庭审中。娴熟的庭审驾驭能力,是法官司法能力的最基本要求。加强司法能力建设,要突出抓好法官庭审能力建设。法官在庭审过程中处于主导地位,要既能合理安排庭审活动,确保整个庭审过程依法有序进行,又能扩大庭审的透明度和公开性,增强司法的可信度和权威性;要既能体现司法的尊严和法官对法律的忠诚、对人民利益的保护,准确适用法律,又能在一言一行中彰显公正,充分保障当事人的诉讼权利,使当事人和社会公众受到深刻的法制教育。庭审同步记录、同步录音录像、同步显示庭审记录“三同步”,是促使法官不断规范庭审、提高庭审能力的重要措施,要积极推进落实。要坚持开展庭审考核,通过考核,促进法官改进庭审中存在的不足,从而不断提高庭审能力,真正使法庭成为实现公平、正义的场所。

2.以强化合议庭职能作用为载体,使承办法官和合议庭的作用得到有效发挥。法官、合议庭作为案件直接的审理者,理应对案件作出独立的判断。但近年来司法实践中,一些法官、合议庭缺乏独立判断的能力和勇气,过于依赖庭长、审判委员会,而不愿、不敢独立作出判断,“合而不议”、“审而不判”等现象在一定程度上存在,既不利于提高案件质量,也不利于提高法官司法能力。加强司法能力建设,需要进一步强化法官、合议庭职能作用,完善合议庭运行机制,明确合议庭、庭长、审判委员会各自职能,提高合议庭、审判委员会讨论案件质量,真正使法官、合议庭职能作用得到有效发挥。

3.以裁判文书制作能力建设为载体,使裁判文书成为展示司法公正的平台。裁判文书是司法公正的直接体现和最终载体。公众对法官和法院的评价,往往并不是来源于对审判工作的全面分析,而更多的是来源于对裁判文书的认同和感受。加强司法能力建设,要突出抓好裁判文书制作能力建设。裁判文书要格式规范,要素齐全,紧扣争议焦点,论证充分,透彻说理,客观反映司法裁判形成过程,充分诠释司法裁判体现的法律精神,准确体现司法裁判适用的法律,鲜明表达司法裁判所倡导的导向和立场。要深入开展裁判文书评查活动,切实促进法官提高制作裁判文书的能力,使裁判文书真正成为展示司法公正的平台。

4.以司法调研能力建设为载体,使法官成为善思、理性的职业群体。调研是深入实践并运用理论指导实践的一项活动。加强调研,不仅有利于法官透过复杂、具体的社会现象总结符合时代特征的司法工作规律,树立现代司法理念,而且有利于加深对审判工作中热点、难点、疑点问题的了解,促进法官进行理论思考。加强调研的过程,就是提高理论水平的过程,就是增强司法能力的过程。要树立调研是更高层次审判活动的观念,着力培养法官敏锐观察问题、理性思考问题的能力。要强化调研责任,审判岗位每个法官每年应当完成一到两个法律适用问题研究,有计划、有步骤地对审判实践中出现的新情况、新问题进行深入剖析,不断以理论创新的成果推动工作创新、制度创新和观念更新,真正使法官成为善思、理性的职业群体。

5.以总结审判经验为载体,使司法智慧的结晶得以不断传承和有效利用。法律的生命不在于逻辑,而在于经验。司法经验是法官在司法实践中逐渐形成的宝贵资源和财富,在当前法院高学历、年轻化法官不断增多的情况下,虽然法官总体学历层次得到提升,但高学历、年轻化法官司法经验不足的问题也普遍存在。加强司法能力建设,要突出抓好司法经验的总结,以弥补法官年轻化带来的缺陷。要强调对已有审判经验的梳理、总结和提炼,把已有经验系统化为指导司法工作的意见。特别是要重视对已有案例的研究与整理,有效发挥案例对审判工作的指导作用,使司法智慧的结晶真正得以不断传承和有效利用。


[1] 参见最高人民法院院长王胜俊20087月在全国高中级法院政治部主任培训班和基层法院院长培训班座谈会时的讲话。

[2] 陈恩泽、肖启明:《当前法官纠纷化解能力的现状及对策》,载《法学评论》2009年第2期。

[3] 孙洪坤、张亚东:《社会转型时期司法的悖论与法官的应对———以司法能力为视角》,载《法治研究》2008年第3期。

[4] 参见张文显:《联动司法:诉讼社会境况下的司法模式》,刊载于《法律适用》2011年第1期。

[5] 参见《中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第五次会议最高人民法院工作报告》。

[6] 以宿迁为例,自2009年以来,全市法院流失法官50余人。流失的法官基本上都是业务骨干和高学历干警,以调到其它行政机关、调到发达地区法院、辞职当律师为主要去向。

[7] 山东省高级人民法院:《司法发展的科学路径——关于加强司法能力建设的调研》,载《法律适用》2007年第6期。该文为山东省高级人民法院承担的最高人民法院重点调研课题的调研报告。

[8] 公丕祥:《应对金融危机的司法能动》(上篇),载《光明日报》200986日。

[9] 王胜俊:《坚持能动司法 切实服务大局》,2009828日在江苏高院调研座谈会上的讲话。

[10] 吕芳:《穿行于理想与现实之间的平衡》,载《法学论坛》2005年第3期。

[11] 苏力:《面对中国的法学》,载《法制与社会发展》2004年第3期。