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落实基层法官主体地位是提升司法公信的关键所在

作者:耿 辉 发布时间:2014-05-25 来源: 责任编辑:


党的十八大明确提出了全面推进依法治国的要求,而且明确提出了提升司法公信力的要求。因此司法公信力建设已经上升到国家战略的高度,为社会各界广泛关注,对于如何提升司法公信力的讨论也极为热烈。徐显明校长认为,司法公信力应理解为社会和大众对司法职业共同体、司法行为、司法结果、司法制度乃至对整个政治制度的信任度或信赖度。可见,除了制度因素外,法官更是司法公信的决定因素。而众所周知,我国大约百分之八十的法官在基层法院、百分之八十的诉讼案件也在基层法院,基层法官与广大人民群众交往最为直接、最为频繁,他们司法作风、司法形象以及所体现的职业素养也就在相当程度上决定了我国司法公信度的高低。因此,需要深入研究和破解基层人民法院法官队伍建设所面临的体制、机制及制度方面的问题。

一、基层法官队伍建设所面临的四大突出问题

(一)基层法院在国家权力配置中严重地方化,基层法官属于地方组织部门统一管理的普通公务员

审判独立是我国《宪法》、三大诉讼法、《人民法院组织法》和《法官法》都明确规定的一项基本、庄严而神圣的原则。但我国现行的权力体制一体化、集中化倾向明显,基层人民法院完全根据地方行政区划来设置,法院职权只是地方权力的组成部分。尤其是改革开放以来,地方政府已经从“单纯的行政执行主体演变为具体独立经济利益的经济主体,由中央意志的执行者演变为地区事务的决策者”。地方保护主义渗入司法领域的问题日益突出,法官作为一名地方公务员其职级待遇、职务升迁、政治命脉都掌握在地方,地方开展的招商引资、征收拆迁、项目建设等“重点工作”少不了要他们去“保驾护航”。正如张思之先生在2004年第10期《南风窗》上所言:“……我并不认为当前所有的法官都是素质低下的,他可能也对法律怀有信念,但他没有能力抵抗来自行政的干预,因为他的一切身份乃至待遇福利都是这个行政系统和政权结构中的一环,除非他有勇气抛弃这一切,而他抛弃以后又很快有听话的人来接替他的位置。对于自己内心也不认同的行政干预,他也许会顶顶牛,但最后他必须服从政治,服从组织安排,说得好听点叫做服从大局,因为他首先是这个官僚体系中的一颗螺丝钉,其次才是一个法律工作者。很多情况下法律成为了权力的仆人”。

(二)基层法院处于四级人民法院架构中最底层,基层法官处于法官职务等级与级别的最低端

我国法院设置是四级两审制度,基层人民法院处于最底层。而且虽然目前已经建立了上级法院法官从基层遴选制度,但并非上级法院选任法官的主要途径,基层法官通过公务员招聘进入法院后,基本上一辈子都只能在基层法院退休。所以基层法官待遇低、司法环境差、工作强度大、上升通道窄等各种因素叠加,造成优秀法学毕业生很少报考基层法院,基层法院自己培养出的优秀法官也很难留得住。马克思曾经说过:“法官除了法律没有别的上司”,基层法官依法承担案件的初审,独立作出自己裁判,与上级法院的法官并无实质上的层级高下之分。但我国从19971212日开始为了实现对法官的科学管理,增强法官的责任心和荣誉感,参照法院的四级审级和法官的行政级别将法官分成四等十二级,这种等级化、行政化的控制和管理方式带有严重的行政色彩和官僚气息,固然便利了法院活动的控制和管理,却必然使基层法官在审理案件时难以保持独立。

(三)基层法官始终处于行政化管理的最末端,主体地位未得到充分尊重,职业素养普遍较低

首先,地方党委均采取行政化方式管理基层法院,每年对法院设有各种考核指标,法官需接受各类明察暗访,领受各种分派任务,如参加项目开工仪式、参加义务劳动、挂职扶贫等。其次,上级法院也越来越习惯超越审级监督关系,强化对基层法院的行政化管理:采取审判质效指标排名方式对基层法院进行通报、考评;采取会议、发文方式对基层法院布置任务;采取内部请示把关等方式指挥具体案件的审判,等等。第三,基层法院内部存在着审判管理和行政管理两种性质的管理相混同的情况,如某些法院领导指导思想存在偏差,主观随意性大,用行政手段来管理法官,非程序性介入具体案件的案件并发表指令性意见,忽视了法官应对法律负责而不是逐级对上级负责,独任审判员或合议庭常常只审不判,庭长、审判委员会、主管院长决定案件的裁判。第四,法院内设机构不科学,法官资源配置不合理,不少优秀法官被配置到综合部门担任负责人,而且审判业务部门处于受管理地位,对法官设定的审判绩效考核指标不够科学,违背审判规律,唯指标、唯数据,导致工作导向发生偏差,造成不少法官不愿办案,想方设法逃离审判一线。第五,现行属地管理负责的涉诉信访工作机制,损害了法律的程序规则,削弱了司法的权威性,对无理缠访的人不敢处理,一味妥协迁就,加剧了基层法官的精神压力,动摇了他们对法治的信仰和信心。

(四)基层法官时常被各种人情干扰因素影响,司法行为不够规范,裁判不公问题屡有发生

 我国是一个“人情”社会,并有着悠久的“人治”传统,这使得许多案件当事人在诉讼中寄希望于某个领导人或上级机关为其“主持公道”,或者托人到党委、人大、政府和司法机关内部找“关系”,藉此来向承办法官施加影响,以获得利于自己的裁判结果。这种形式的不当干预,无论成功与否,都严重影响到法院的威信,影响到司法公信。基层法官由于多数都是本地出生、成长,最终还要在此工作、生活,领导、亲友、同学、朋友的请托、招呼对他们司法行为影响较大。在这种环境中生活久了,许多基层法官便放松了职业操守,散漫了工作作风,淡薄了群众观点,突出表现:其一,少数法官仍然存在办人情案、关系案甚至金钱案的现象,法官违法犯罪甚至判刑的现象屡有发生,社会负面影响大,对司法威信的破坏较大。其二,有的法官办事拖拉,效率不高,部分案件碍于人情久拖不审、久拖不执,造成当事人信访投诉。其三,有的法官不能平等对待当事人,一些言行不规范,动辄给群众冷面孔,给人感觉不公正,容易引起当事人的猜疑。此外,当事人出于自身利益考虑,越来越习惯借助信访和网络对法院和法官提出不负责任的批评与指责,甚至公然歪曲事实,抹黑法官,降低了法院的公信力。

二、基层法官主体地位缺失的危害

人民法院依法独立行使审判权既是宪法的明确规定,也是司法公正的本质要求和有力保障。所谓法官独立行使审判权,是指法官全权审理和裁判案件时,只依据事实和法律,以自己的良知独立决断,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,同时也不受法院内部非程序性的违法干预。法官独立行使审判权是法院内部的审判制度,是法官的一种权利。一旦基层法院的法官主体地位得不到充分尊重,必然影响其审判权的正确行使,产生以下危害:

   一是违反案件审理的直接原则,损害现行诉讼法的严肃性。修改后的刑事诉讼法第147条规定“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件,应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭,但是基层人民法院适用简易程序的案件可以由审判员一人独任审判”。第149条又规定“合议庭开庭审理并且评议后,应当作出判决”。民事诉讼法和行政诉讼法也都有类似规定。这说明审、判案件的职权在法官,而不是逐级汇报、领导拍板。审者不判、判者不审,完全靠听汇报定案的方法无法对案件形成直观感知,不利于把准案件要害、准确裁判,审判法官的一些正确意见有时候都很难坚持到底。这样既无法保证案件的质量,也必然因环节的增多影响办案效率,同时弱化了法官的责任,甚至为不当干预办案留下隐患。

二是削弱了司法改革的效果,不利于司法行政化的克服。十五大以来司法改革的号角已在全国各地吹响,其核心问题就是如何确保司法公正,就是摆脱司法体制本身的行政化。“只有法官独立,才能使现代诉讼中帮助和制约法官作出正确裁决的一整套制度真正发挥作用,也才能有效贯彻司法责任制度”,因为法官不独立,就难免受到各种不相关因素的牵扯,从而偏离中立的立场,作出错误的裁判。法官对任何一件案件事实的认定和裁决,总是以一定的证据为基础而形成的主观感觉,决定于主审法官(独任审判员或合议庭)这种感觉对证据基础的偏离或贴近。正如19878月联合国经济与社会理事会通过的《世界司法独立宣言》(草案)第2条所言“每个法官均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解,在不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、传导、压力、威胁或干涉的情况下,对案件秉公裁判”。该《宣言》第3条又规定“在作出裁判的过程中,法官应对其司法界的同行和上级保持独立”。但这些年我们基层法院的司法改革走了不少弯路,从强调审判长负责制、还权于合议庭,又逐渐回到院、庭长大量批办案件上来,主要原因是受到绩效指标考核、涉诉信访和服务地方大局等压力所导致。

三是降低了法官的职业尊荣,形成法院内部权力崇拜。由于一线办案法官职级待遇偏低,法院为解决他们的待遇问题不得不想方设法增加机构,进而增加干部配备职数,于是“判而优则仕,大量优秀的办案法官被选拔到庭长、主任、科长乃至专职委员、党组成员、副院长等岗位,成为法院的行政官员。尤其是2011年中共中央组织部和最高人民法院联合下发的《法官职务序列设置暂行规定》,更将基层法官级别限定于五级法官至一级法官(仅有法院院长为四级高级法官),堵塞了他们晋升到高级法官的可能,大大挫伤了基层法官的职业尊荣感。行政职务与行政级别的高低已经变成法院内部评价一个法官成功与否的最主要标尺,如果普通法官做个十年八年不混个“带长的”,就会在私底下被认为无能。这样一方面造成许多基层年轻法官心态浮躁,做事功利,甚至为升迁搞投机钻营,不利于法官职业素养的提升;另一方面,也使法官这样一个反等级的职业群体内部难以做到真正的平等,大家越来越习惯“看上级的脸色行事”,对法官队伍建设带来巨大负面影响,必然会影响法官独立审判及其刚正不阿精神的发挥和保持。 

三、落实基层法官主体地位的思考

针对当前基层法官主体地位普遍缺失带来的种种问题,迫切需要从体制、机制和法院内部管理制度等各个方面加以解决。

(一)建立严格的基层法官任命程序

目前,我国法官任命的途径分为两种:助理审判员由本院院长任命;审判员由本院院长提名,同级人大常委会任命;兼任各专业审判庭(包括执行庭)行政职务的法官,其行政职务也由同级人大常委会任命。由权力机关任免法官,是由我国宪法确立的,对于提高法官的社会地位、增强法官制度的民主性有着积极的作用。但是,将法官的任免权完全交由地方掌管,容易使法官直接受制于地方。这对法官保护必要的中立,以确保司法公正、维护法制统一是不利的。建议修改人民法院组织法,实行中、基层法院法官均由省级人大统一任命,这样可以增加任命的庄重性,有利于强化法官对职业的神圣感和使命感,有利于防止地方势力干扰。

(二)建立严格的法官职业保障体系

首先是法官的身份保障。为了解除法官的后顾之忧,使其不受外部干扰而依法行使职权,许多国家都规定法官的身份保障。即法官一经任用,便不得随意更换,不得被免职、转职或调换工作,只有依照法定条件,才能予以弹劾、撤职、调离或令其提前退休。第二是经济保障。我国法官法虽对法官的工资、保险等福利作了专章规定,但这些规定尚缺乏具体的可操作性,且国家有关部门也尚未拿出实际的方案和履行实际的步骤。建议尽快拿出切实可行的方案稳定基层法官队伍,保障其超然地和真正独立地行使职权。还可建立基层法官65岁退休制和全薪退休制,最大限度利用好基层司法资源,解除基层法官的后顾之忧。

(三)建立法官逐级选任制

法官独立行使审判权需要具有独立判断的良知和经验,就必须精通法学理论、司法实践和有丰富的社会阅历。建议在法官法中明确规定上级法院的法官应当从下级法院的优秀法官中选任,这样既可以保证优秀年轻法律人才充实到基层一线锻炼成长,使他们接地气,增强与人民群众的联系,提高他们群众工作经验,同时也可以给基层法官更大的成长空间,有利于职业法官队伍的培养。

(四)完善基层法院内部管理机制

今年我院结合自身实际制定出台了《关于落实和尊重法官主体地位的实施意见》,从以下方面进行了探索和尝试。

第一、确立审判权为中心理念。建立以审判权为中心的权力配置和运行机制,明确法院行政职能对审判职能的依附关系和服务关系,淡化行政工作对审判工作的影响。

第二、合理配置审判资源,将审判资源和优秀人才配置到审判一线,科学设定法官审判业绩考核指标,对办案实绩突出的法官及时给予表彰奖励。

第三、确立法官在审判活动中的中心地位,建立以主审法官为主体、法官助理和书记员(速录员)为辅助的审判层级模式。案件进入法院后,首先由立案庭立案,分给审判长,或者随机分到法官名下,审判长根据案件难易程度进行二次分案,疑难复杂案件由审判长审理,简单一般案件由助理法官审理。审判长负责调解、撤诉案件裁判文书的签发和判决案件裁判文书审核工作,将部分裁判权下放,审判团队相对独立行使裁判权。

第四、厘清院庭长与法官的关系。规范院长、庭长指导、监督和管理审判工作的行为,尊重独任审判员和合议庭的审判主体地位。院长、副院长、庭长除了履行行政管理事务外,每年还应担任审判长审理一定数量的案件,在审理案件中与其他法官地位完全平等。

第五、全力排除内部干扰因素。要求法院全体工作人员必须严格遵守相关规定,保障独任审判员和合议庭法官排除各种干扰,独立行使审判权。

第六、努力排除外部干扰。基层法官在履行审判职责过程中受到不正当的外部干扰时,应及时向部门负责人汇报,由部门负责人报请分管领导以法院名义对外协调解决,帮助法官隔离干扰源。

第七、确立基层法官业务培训的优先权。以专业化、职业化为目标完善法官培养规划,本院、上级法院组织的理论培训、业务培训或相关学术研讨活动,应优先选派审判一线的法官参加。

第八、为基层法官司法能力提升提供便利。定期组织法官参加各类学习研讨、庭审观摩活动,为初任法官选配指导老师,支持法官参加学历层次提升教育。

第九、关注基层法官的身心健康。建立健全院长、副院长、部门负责人三级谈心制度,邀请心理专家定期开展心理辅导讲座与咨询,适时对法官心理压力进行疏导。

第十、法官晋职晋级一律采取竞争选拔和民主考评的方式公开公平进行,以法官的能力业绩和资历作为晋升的主要考核标准,想方设法帮助落实资深法官的职级待遇。