2020年2月25日 星期二 宿迁天气:多云 14-8℃ | 设为首页 收藏网站 

江苏省宿迁市宿城区人民检察院诉沭阳县农业委员会不履行林业监督管理法定职责行政公益诉讼案

作者: 发布时间:2019-07-08 来源: 责任编辑:

江苏省宿迁市宿城区人民检察院诉沭阳县农业委员会不履行林业监督管理法定职责行政公益诉讼案

(公共利益、责令补种树木、行政犯)

【裁判要旨】

当事人因同一破坏生态环境和资源行为需要承担刑事责任与行政责任时,行政机关不能以行为人已受到刑事处罚为由怠于追究其行政责任,致使国家利益或者社会公共利益受损害状态持续存在。

(一)首部

1.判决书字号:江苏省宿迁市宿城区人民法院2017)苏1302行初348号行政判决书。

2.案由:不履行林业监督管理法定职责。

3.诉讼双方

公益诉讼起诉人:江苏省宿迁市宿城区人民检察院(以下简称宿城检察院)。

被告:沭阳县农业委员会(以下简称沭阳县农委)。

法定代表人:朱冰,该委员会主任。

应诉负责人:张树飞,该委员会副主任。

委托代理人:汪志勤,该委员会工作人员。

委托代理人:许岚,江苏博事达律师事务所律师。

第三人:仲兴年。

委托代理人:臧高、纪洁,江苏欣扬律师事务所律师。

4.审级:一审。

5.审判机关和审判组织

审判机关:江苏省宿迁市宿城区人民法院。

合议庭组成人员:审判长:耿辉;代理审判员:徐二海;人民陪审员:高爱银。

6.审结时间:201843日。

(二)诉辩主张

1.被诉具体行政行为

宿城检察院向沭阳县农委发送检察建议,督促沭阳县农委对仲兴年盗伐林木行为依法处理,确保受侵害的林业生态得以恢复,沭阳县农委未依法履行法定职责。

2.公益诉讼起诉人诉称

公益诉讼起诉人宿城检察院诉称:仲兴年因在沭阳县沭城镇、龙庙镇等地盗伐林木444棵,已被法院生效判决以盗伐林木罪追究刑事责任。沭阳县农委作为林业主管部门未依法对仲兴年盗伐林地保护利用规划范围内253棵杨树的行为作出行政处罚。为保护生态环境,维护国家和社会公共利益,该院经江苏省宿迁市人民检察院指定管辖,向沭阳县农委送达检察建议书。沭阳县农委收到检察建议书后,超过期限未履行法定职责亦未书面回复,其拒不履行法定职责,致使社会公共利益受到侵害,请求判决确认沭阳县农委怠于履行林业保护监管职责违法,判令其履行《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)第三十九条所规定的法定职责。

3.被告辩称

被告沭阳县农委辩称:该委在收到检察建议书后,其工作人员两次以电话方式进行了回复,告知仲兴年已因盗伐林木行为被追究刑事责任,再处以责令补种树木等行政处罚在行政程序、种植季节方面不可行,也无法律依据。鉴于部分盗伐地点已被规划为拆迁用地,无法原地补种,该委已于201711月中旬在沭阳县胡集镇胡南村异地补种了两千多棵白蜡树苗,用于修复被毁坏的林木和生态环境,2018327日,根据实际情况又在三处被盗伐地点补种180棵白蜡树苗。本案诉前程序尚未结束,宿城检察院的诉求无事实根据,请求驳回其诉求。

4.第三人述称

第三人仲兴年述称:罚金刑是典型的财产刑,要求其继续补种树木或者承担有关补种树木的费用也是一种财产处罚,其因盗伐林木已被追究罚金刑等刑事责任后,依法不应当再就同一违法行为承担行政责任,请求驳回宿城检察院的诉求。

(三)事实和证据

江苏省宿迁市宿城区人民法院经公开审理查明:20161月至3月,仲兴年在沭阳县七处地点盗伐林木444棵。其中在沭阳县林地保护利用规划范围内盗伐杨树合计253棵。201737日,仲兴年因犯盗伐林木罪被判处有期徒刑并处罚金及追缴违法所得,该判决已生效。2017929日,宿城检察院向沭阳县农委发送检察建议,督促沭阳县农委对仲兴年盗伐林木行为依法处理,确保受侵害林业生态得以恢复。沭阳县农委于20171016日、1215日两次电话反映该委无权对仲兴年履行行政职责。20171031日,宿城检察院到涉案地点勘验检查,确认涉案地点林业生态环境未得到恢复20171212日,宿城检察院向仲兴年核实,沭阳农委亦未对仲兴年盗伐林木行为进行行政处理。20171218日,宿城检察院向法院提起行政公益诉讼。2018327日,沭阳县农委在三处盗伐地点补植白蜡树苗180株。

上述事实有下列证据证明:

12016)苏1302刑初913号刑事判决书,证实仲兴年因犯盗伐林木罪受到刑事处罚的情况;

2沭阳县林业局出具的情况说明五份、沭阳县林果中心出具的鉴定意见书七份、沭阳县林地保护利用规划(2010-2020)、被砍伐树木照片等,该组证据证实仲兴年在沭阳县七处地点盗伐林木444棵,其中在沭阳县林地保护利用规划范围内盗伐杨树合计253棵;

3宿区检行建[2017]8号检察建议书、送达回证及邮寄查询单,该组证据证实宿城检察院向沭阳县农委发送检察建议,督促沭阳县农委履职;

4)宿城检察院制作的现场勘验笔录及勘验照片、工作记录、对仲兴年调查笔录,该组证据证实涉案地点林业生态环境未得到恢复,沭阳县农委亦未对仲兴年作出处理决定

5)座机及移动电话通话记录单,该组证据证实沭阳县农工作人员两次电话反映该委无权对仲兴年履行行政职责;

6)关于仲兴年盗伐林木案件采伐迹地补种树木的说明、补种树木现场照片、购买苗木协议、收据等,该组证据证实诉讼中沭阳县农委在三处盗伐地点补植白蜡树苗180

(四)判案理由

江苏省宿迁市宿城区人民法院审理认为:1.关于宿城检察院提起本案行政公益诉讼是否符合行政公益诉讼起诉条件的问题。沭阳县农委作为沭阳县林业主管部门,对案涉盗伐林木等违法行为负有监督和管理职责。仲兴年在林地保护利用规划范围内盗伐林木,不仅侵害了他人林木所有权,也损害了林木的生态效益和功能。宿城检察院经依法向沭阳农委发送检察建议,督促沭阳农委依法履职无果后提起行政公益诉讼,符合法律规定。2.关于仲兴年承担刑事责任后,沭阳县农委是否还需要根据《森林法》第三十九条的规定履行法定职责的问题。仲兴年因盗伐林木行为已被追究的刑事责任为有期徒刑、罚金、追缴违法所得,不能涵盖补种盗伐株数十倍树木的行政责任。因此,沭阳县农委应依法对仲兴年作出责令补种盗伐253棵杨树十倍树木的行政处理决定。3.关于沭阳县农委是否已经履行了法定职责的问题。沭阳县农委收到检察建议书后未责令仲兴年补种树木,其嗣后补种的株数和代履行程序亦不符合法律规定,未能及时、正确、完全履行法定职责。

(五)定案结论

江苏省宿迁市宿城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项的规定,作出如下判决:

判令被告沭阳县农业委员会于本判决生效之日起六十日内,依照《中华人民共和国森林法》第三十九条的规定对第三人仲兴年作出责令补种盗伐253棵杨树十倍树木的行政处理决定。

案件受理费50元,由被告沭阳县农业委员会负担。

(六)解说

本案是检察机关提起的涉林业行政公益诉讼。林业纠纷案件多具融合性,同一违法行为往往涉及刑事、行政和民事不同法律责任。通过本案的正确审理,明确了三个问题,有助于进一步厘清林业检察公益诉讼中刑事责任、行政责任以及民事责任的关系和界限,依法全面保护林业生态环境安全。

一、明确了林地保护利用规划范围内林木的公共利益属性

检察机关提起公益诉讼的前提是公共利益受到侵害。公共利益一般可以界定为:由不特定多数主体享有的,具有基本性、整体性和发展性的重大利益。在实践中,判断被侵害的利益是否属于公共利益可以从以下几个方面来把握:一是公共利益的主体是不特定的多数人。二是公共利益是有关国家和社会共同体及其成员生存和发展的基本利益,如公共安全、公共秩序、自然环境等。三是公共利益是一种整体性利益,可以分享,但不可以分割。四是公共利益始终与社会价值取向联系在一起,会随着时代的发展变化而变化,也会随着不同社会价值观的改变而变动。五是公共利益涉及公权与私权的限度,代表的利益都是重大利益。林木作为一种特殊的资源,除具有经济价值外,还具有涵养水源、防风固沙、调节气候、改善和美化环境以及为野生动物提供栖息场所等生态价值。林地保护利用规划范围内的林木关乎维护生态环境安全、有效应对全球气候变化、森林绿化率目标实现,是林业行政主管部门重点保护的林木,其生态价值和社会价值更是不言而喻,是典型的社会公共利益。

二、明确了责令补种盗伐株数十倍树木行政行为的属性问题

关于责令补种盗伐株数十倍树木行政行为的属性,一种观点认为,责令补种盗伐株数十倍树木是一种财产性行政处罚,理由是对行为人而言责令其补种树木最终会转化为其金钱给付义务。另一种观点认为,责令补种盗伐株数十倍树木不是等价性的修复,而是一种惩罚,因而属于行政处罚中的“其他行政处罚”。相反,如果条款的规定是“责令补种盗伐株数相同的树木”,那就属于责令纠正违法的行政命令。笔者认为,责令补种盗伐株数十倍树木这种行政处理方式,并非是财产性行政处罚,如果属于财产性行政处罚,完全可以通过加大罚款金额来实现立法目的,而没有必要单独设置这种行政行为,该行政行为的主要功能应是消除违法行为的不良后果、修复被破坏的生态环境和资源、填补林木的生态服务功能,其目的更侧重于恢复而非惩罚与制裁,其行政行为属性是行政命令而非行政处罚。因《森林法》第三十九条第一款明确规定,盗伐森林或者其他林木,由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木,故责令补种盗伐株数十倍的树木这种行政命令系羁束性行政行为。虽然立法对于补种树木仅限于数量的规定,缺乏对生态服务功能的综合考量,补种盗伐株数十倍的苗木在很多情况下不能有效担负起生态恢复功能,但林业主管部门可在作出行政行为时对补种苗木的树种、密度、规格、补种时节、补种地点等技术问题作出专业判断,确保生态服务功能的恢复。

三、明确了“行政犯”中刑事责任与行政责任交叉的处理问题

行为人已受刑事处罚的情况下行政机关是否还需要追究其行政责任是本案在适用法律时遇到的难点问题。《森林法》第三十九条第一款及第四款规定:盗伐森林或者其他林木的,依法赔偿损失;由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木,没收盗伐的林木或者变卖所得,并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。盗伐、滥伐森林或者其他林木,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”一种观点认为,《森林法》第三十九条第一款和第四款是排斥关系,而非并列关系,即盗伐林木如构成犯罪的依法追究刑事责任,如不构成犯罪的依法追究行政责任。另一种观点认为,《森林法》未限制并列适用刑事责任和行政责任,对于盗伐林木构成犯罪的,可以并列适用刑事责任和行政责任。《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条规定:违法行为构成犯罪,人民法院判处拘役或者有期徒刑时,行政机关已经给予当事人行政拘留的,应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。”该法条仅规定了行政拘留折抵拘役或者有期徒刑,罚款折抵罚金的问题。《中华人民共和国刑法》第三十七条规定:“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的,可以免予刑事处罚,但是可以根据案件的不同情况,予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失,或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。”该法条仅规定,免于刑事处罚的,行政主管部门可以根据案件的情况予以行政处罚。但对于行为人已受刑事处罚的情况下行政机关是否还需要追究其行政责任,现行法律法规无明文规定。这涉及“行政犯”中刑事责任与行政责任交叉的处理问题。笔者的处理规则是,“行政犯”法律责任的承担上,行政责任与刑事责任的具体适用,应根据责任内容法效果是否相同分情形处理。当行政责任内容与刑事责任内容具有相同的法效果时,因刑事责任是最严厉的制裁措施,如行政责任已先行承担,则在刑事责任中应予以折抵;如刑事责任已先行承担,则刑事责任吸收行政责任。当行政责任内容的法效果与刑事责任内容的法效果不同时,行政责任与刑事责任应分别适用。

根据《森林法》第三十九条第一款规定,盗伐林木行为人应承担的行政责任为补种盗伐株数十倍的树木、没收盗伐的林木或者变卖所得、处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。本案中,仲兴年因盗伐林木行为已被追究的刑事责任为有期徒刑、罚金、追缴违法所得。罚金的法效果与行政罚款的法效果相同,追缴违法所得的法效果与没收违法者盗伐的林木或者变卖所得的法效果相同,因刑事责任是最严厉的制裁措施且刑事责任已先行承担,故刑事责任中罚金和追缴违法所得应吸收行政责任中罚款和没收违法者盗伐的林木或者变卖所得,因此沭阳县农委不应再对仲兴年盗伐林木行为作出没收违法者所得和罚款的行政处罚决定。但对于补种盗伐株数十倍树木这项行政责任,根据前述分析,其法效果不能为本案刑事责任内容法效果所包含和吸收,因此沭阳县农委应依法追究该项行政责任。